Análisis de políticas públicas en materia de Autonomía Estratégica

Este estudio es un análisis sobre las políticas públicas en materia de autonomía estratégica. En particular, de las aplicadas en Estados Unidos (EEUU) y China, en temas científicos, tecnológicos e industriales. El objetivo final de este análisis es compararlo con esas mismas políticas en la Unión Europea, para extraer conclusiones y recomendaciones que puedan ser de interés para la Administración Pública española.

Estados Unidos ha venido siguiendo las recomendaciones de instituciones económicas como el FMI, el Banco Mundial y el Departamento del Tesoro norteamericano a través del llamado Consenso de Washington a partir de los años 80 del siglo pasado, y no ha desarrollado una política industrial orientada a promover sus sectores, salvo algunas excepciones. Sin embargo, sí ha llevado a cabo una política de seguridad nacional que ha tenido claras implicaciones de política industrial, principalmente en los sectores de defensa, energía y salud. La política industrial en estos sectores ha consistido fundamentalmente en promover el suministro de equipos y servicios tecnológicamente avanzados a través de empresas y tecnologías desarrolladas en Estados Unidos.

La constatación de los extraordinarios avances de China tanto en el comercio bilateral con Estados Unidos, con amplios déficits al año (de más de 400.000 millones de dólares para 2023), como de sus avances tecnológicos, en muchos casos a costa de hacerse con la tecnología norteamericana hizo que, a partir de la segunda mitad de la década de 2010, el Congreso y el Gobierno norteamericano empezaran a ver a China como a un peligroso competidor. Durante la primera administración del presidente Trump, y más intensamente durante la administración del presidente Biden, se han adoptado medidas tanto desde el punto de vista del comercio internacional, especialmente con China, como desde el punto de vista de la protección de las empresas norteamericanas frente a adquisiciones indeseadas o a la cesión de tecnología tanto por medios legales como ilegales. Esto se ha incrementado de manera exponencial en los últimos meses con la política arancelaria promovida desde la actual administración Trump.

En cuanto a los actores e instrumentos de la política científica, tecnológica e industrial de Estados Unidos, se constata una clara tendencia a reforzarlas a través de nuevas leyes y organismos donde el gobierno federal invierte miles de millones de dólares para promover desarrollos y tecnologías, con especial foco en el campo de los semiconductores y de las energías renovables. Actualmente está en duda la continuidad de dichos focos, frente a un giro hacia la industria de la defensa, pero está por ver en qué medidas concretas se materializarán estas ideas lanzadas desde la Casa Blanca. En resumen, Estados Unidos ha pasado en pocos años de no tener una política industrial que no fuera relacionada con la seguridad nacional, a promoverla intensamente, lo cual se ha llevado a cabo, además, con un notorio alto consenso político y social. De nuevo una situación que en mayo de 2025 se sitúa en una incertidumbre global a la espera del avance de los acontecimientos al otro lado del Atlántico.

China en cambio presenta un modelo de política científica, tecnológica e industrial totalmente opuesto al occidental. Ha puesto en práctica todo lo contrario de lo que recomendaban instituciones económicas como el FMI, el Banco Mundial y el Departamento del Tesoro norteamericano a través del llamado Consenso de Washington. Estas instituciones recomendaban la liberalización del comercio; la liberación de las importaciones; la eliminación de las restricciones cuantitativas (licencias, etc.) y de cualquier protección comercial; la reducción de aranceles; la liberalización de la inversión extranjera; la privatización de las empresas estatales; y la abolición de regulaciones que impidan el acceso al mercado o restrinjan la competencia. El modelo chino ha consistido en hacer lo contrario, con una clara inspiración en las políticas industriales llevadas a cabo por Japón y Corea del Sur a finales del siglo pasado.

China ha desarrollado sectores en los que no estaba presente a base de utilizar su gigante mercado interno y la compra pública para atraer empresas extranjeras a cambio de exigirles fabricación local apoyándose en un socio chino y la cesión de tecnología. Como complemento a ello ha puesto en marcha un sistema nacional educativo y de ciencia y tecnología orientado, no solo en ir reduciendo la dependencia tecnológica del extranjero, si no a convertirse en líder en ciertos sectores cuyo exponente más claro es el Plan Made in China 2025. Y también ha utilizado la plataforma disponible de costes bajos para crear un sector exportador beneficiado por las facilidades de acceso a los mercados adquiridas a través de la OMC, capaz de pagar la inversión del Estado mediante subsidios y de las empresas en los sectores identificados como de futuro. 

Los resultados han sido muy positivos para China como lo demuestra el haber capturado el 32% del valor añadido manufacturero a nivel mundial en unos 30 años, aproximadamente. Y no por tamaño de país, pues India tiene una población similar a la de China y produce la décima parte del valor añadido manufacturero. Además, se ha convertido en líder mundial en numerosos sectores industriales manufactureros, teniendo el dominio indiscutible a nivel mundial de los minerales o tierras raras y, lo que es muy preocupante para la UE, colocándose como líder en sectores de futuro como el vehículo o las baterías eléctricos.

La Unión Europea (UE), por medio de la Comisión Europea (CE), ha seguido también el modelo del Consenso de Washington de “no política industrial”, que ha consistido en transmitir a los Estados miembros lo que no podían hacer: fusionar empresas sin su aprobación, apoyar a las empresas fuera de los marcos de I+D, apoyar a las empresas con un criterio vertical o sectorial por considerarlo discriminatorio, y no respetar la libre competencia entre empresas europeas.

La constatación de una continuada pérdida de tejido industrial y capacidad innovadora obligó a la CE a replantearse su posición ideológica a comienzos del siglo XXI, comenzando a publicar algunas recomendaciones de política industrial hacia los Estados miembros, pero manteniendo las cuatro reglas arriba citadas. La limitada, o casi nula en algunos casos, presencia de la UE en ciertos sectores tecnológicos de futuro como semiconductores, telecomunicaciones, tecnologías de la información y, recientemente, en el sector de la inteligencia artificial, está poniendo a algunos de sus Estados miembros en una situación complicada. Incluso un sector como el del automóvil, en el que la UE ha sido tradicionalmente líder mundial, está ahora siendo cuestionado con la llegada de los vehículos eléctricos chinos.

En este nuevo contexto, la CE está implementado un conjunto de actuaciones orientadas a cambiar este escenario, en particular, promoviendo recursos financieros para apoyar a las empresas europeas como los fondos Next Generation EU, empezando a autorizar ayudas de Estado a los países miembros en sectores preferentes como el de semiconductores, y comenzando a flexibilizar los criterios de competencia en las fusiones de empresas, después de llevar decenas de años negándose a hacerlo, empezando por el sector de las telecomunicaciones, donde la UE tiene serias carencias de tamaño y, por tanto, de competitividad.

A la vista de todo lo anterior, en este Estudio se recomienda a los Estados miembros de la UE, entre ellos España, fortalecer al máximo sus propias políticas industriales, aprovechando que la CE ha eliminado ciertas prohibiciones y relajado otras condiciones, aplicando esta nueva visión de la política industrial que ahora parece ser ampliamente aceptada en una mayoría de los países occidentales.

En cuanto a España, se proponen una serie de recomendaciones concretas de cómo abordar este impulso mediante las siguientes actuaciones: la creación de un órgano de dirección de la política industrial española; el diseño de un plan integral a nivel gobierno y no solo ministerial; publicitar la importancia para España de la política industrial a través de foros y conferencias donde participen los agentes sociales; dar prioridad a ciertos sectores de la industria en los que España ya está o podría estar realizando un esfuerzo moderado; abordar otros sectores donde España no está actualmente representada; y dar prioridad desde el Ministerio de Industria a ciertos instrumentos de política industrial que actualmente no están suficientemente implantados en España y que otros países están aplicando intensivamente.